abi分析（ABO的性质及合规性分析）

前言

ABO即授权、建设、运营。其源自北京地铁项目：北京市政府授权京投公司履行本市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核职责，按合同约定向京投公司支付授权经营服务费。

一、ABO的操作模式

ABO模式即政府将项目以授权的方式交由相关企业建设、运营，相关企业依授权履行业主职责，政府依据协议给予补贴，合作期满项目无偿移交给政府。这里的相关企业可以是政府融资平台，也可以引入社会资本。如果相关企业具有相应的建设、运营能力，则可直接承揽项目建设、运营，否则应按规定履行招标程序选定承包方。

二、ABO的性质

提到ABO模式，PPP是无法回避的概念。ABO和PPP有诸多相似之处：都是政府和企业合作，都是由企业作为业主完成项目建设运营，对于公益性项目都是政府按照协议给予补贴。但是ABO绝对不属于广义的PPP，因为相较PPP而言，ABO缺少必要的采购程序、缺乏前期必要的可行性研究论证（物有所值和财政承受能力论证）程序、项目支付也无需列入财政预算和中长期规划。

申言之，ABO实质上就是一种单纯的政府采购行为，只不过采购的内容较为复杂，是工程和服务的综合；付款方式转变了形式，由政府补贴和运营收入组成。

三、ABO的合规性分析

1、ABO既然是一种政府采购行为，则应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等竞争性程序选定合作企业，不能由直接由政府指定。京投公司获得北京市政府的授权经营并未经过竞争性程序，存在合规性风险。

2、ABO项目签订授权经营协议时虽未经过物有所值论证和财政承受能力论证，但对于该合作企业实施的具体项目，可以按照PPP的规定严格要求。

3、由于ABO项目事前并未进行财政承受能力评估、事后也未列入预算管理，有构成政府隐形债务的可能，存在极大的财政债务风险。

四、结 语

笔者认为，在当前缺乏法律法规和政策基础的情况下适用ABO模式应当慎之又慎。如果选择ABO模式，首先应当采用公开竞争性方式选定合作企业，以保证ABO协议合法有效；其次，ABO模式框架下的具体项目运作应当按照PPP的规定严格要求；最后，尽量将ABO的付费补贴支出纳入预算，规避财政债务风险。