加强农村土地管理助力乡村振兴（用好农村土地资源）

随着乡村振兴战略全面推开，“用好农村土地资源”成为实现乡村振兴的重要课题。农村宅基地管理和改革工作于2020年划转到农业农村部门负责以来，全市各级农业农村部门认真贯彻落实中央和省、市有关决策部署，有序推进农村宅基地管理与改革工作并取得扎实成效。我市农村宅基地管理与改革工作一直走在全省前列，得到了农业农村部、省农业农村厅的肯定，农业农村部《农村合作经济与宅基地管理利用》2020年第10期专题刊登了岳阳工作经验，先后有娄底、张家界、株洲等兄弟单位前来学习交流，汨罗市成功纳入全国农村宅基地制度改革试点县，临湘市羊楼司镇作为全省唯一乡镇在全国农村宅基地管理培训班上介绍典型经验。2021年12月，我市农村宅基地管理经验和做法被农业农村部在广东省推介。

为了让更多市民了解关于农村宅基地管理的基本政策，记者就农村宅基地怎样取得、利用、流转、退出和监管等环节专门采访了市农业农村局副局长付明中，依据国家现行法律法规和政策文件，结合实践情况，对一些常见问题进行了详细解答。

问：农民享有的法定财产权利中，宅基地使用权是最重要的财产权之一。市农业农村部门接管农村宅基地管理和改革工作已经2年了，请问农业农村部门在农村宅基地管理和改革工作中承担哪些职能吗？目前全市农村宅基地管理的基本情况怎样？

答：根据土地管理法和农业农村部“三定”方案，农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作。承担农村宅基地制度改革工作，负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用。

目前，我市农村宅基地管理与改革工作稳步推进，村民建房审批逐步规范，改革试点工作取得初步成效。2021年全年共受理宅基地申请10389宗，审批8411宗，涉及30790人，保障了村民建房需求，有力促进乡村振兴，各项工作得到了上级部门和人民群众的一致认可。

问：农村宅基地管理和改革推行2年，很多农民对农村宅基地的定性和基础法律法规都不熟悉。请问什么是农村宅基地，关于农村建房的相关法律法规有哪些？

答：一直以来，农村建房也不能够胡乱建设，法律对农村宅基地建房做了明确的规定。农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。

农村宅基地在土地分类有不同的分类标准和分类方法。从土地性质和用途上来说，农村宅基地属于集体建设用地。

农村宅基地归本集体成员集体所有。可代表集体行使宅基地所有权的主体包括四类，即集体经济组织（乡镇、村、村内）、村民委员会、村民小组、乡（镇）政府（代管）。

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取从严控制措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准内保障农村村民实现户有所居。

宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分，其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。目前，国家对农村宅基地管理没有专门性法律法规，相关的法律法规有《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》《城乡规划法》《不动产登记暂行条例》等。

党中央、国务院颁发了一系列政策文件，主要的有相关的中央1号文件，《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号），农业农村部《关于积极稳妥开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号），农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）等。湖南省人民政府第299号令《湖南省农村住房建房管理办法》，岳阳市人民代表大会常务委员会《岳阳市农村村民住房建设管理条例》，共同构成了现行农村宅基地法律政策体系。

问：现在，很多市民区分不了农村住宅与商品房有什么不同，请问农村住宅与商品房的区别在哪些方面？

答：农村住宅（简称农房）是农村中供村民居住的房屋，与商品房的区别主要有：一是土地性质不同。农房建设占用集体建设用地，商品房则占用国有建设用地。二是取得方式不同。农房只允许符合条件的农村集体经济组织成员申请取得宅基地进行建设，商品房是由具有房地产开发资质的企业取得国有建设用地开发建设。三是土地使用年限不同。现行法律和政策没有具体规定农村宅基地使用权期限；商品房用地的土地使用年限一般是70年，土地使用权期间届满的，自动续期。四是交易条件不同。农房只能在本村集体经济组织内部经批准后交易给符合宅基地分配资格的成员，不得抵押；商品房可以在市场上出售、租赁和抵押，交易自由。

问：农村宅基地管理和改革工作推行以来，农民宅基地的申请和审批更规范。请问农村村民在什么情况下可以申请宅基地？农村宅基地申请审批程序是怎样的？进城落户的农民能继续保留宅基地使用权吗？

答：依据《土地管理法》，结合各省（自治区、直辖市）宅基地管理的有关规定，农村村民有下列情况之一的，可以以户为单位申请宅基地：（1）无宅基地的；（2）因子女结婚等原因确需分户而现有的宅基地低于分户标准的；（3）现住房影响乡（镇）村建设规划，需要搬迁重建的；（4）符合政策规定迁入村集体组织落户为正式成员且在原籍没有宅基地的；（5）因自然灾害损毁或避让地质灾害搬迁的。各省（自治区、直辖市）对农户申请宅基地条件有其他规定的，应同时满足其他条件要求。

农村宅基地分配实行农户申请、村组审核、乡镇审批。宅基地申请审批流程包括农户申请、村民小组会讨论通过并公示、村级组织开展材料审核、乡镇部门审查、乡镇政府审批、发放宅基地批准书等环节。农民建房在符合规划的条件下可以使用农用地，但要依法先行办理农用地转用手续。按照土地管理法第六十二条规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

进城落户的农民可以依法保留其原来合法取得的宅基地使用权。按照《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发〔2019〕1号）“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”规定精神，不能强迫进城落户农民放弃其合法取得的宅基地使用权。在此之前，《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）规定，“农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记。”

农村宅基地不能继承，农房可以依法继承。农村宅基地所有权、宅基地使用权和房屋所有权相分离，宅基地所有权属于农民集体，宅基地使用权和房屋所有权属于农户。宅基地使用权人以户为单位，依法享有占有和使用宅基地的权利。在户内有成员死亡而农户存续的情况下，不发生宅基地继承问题。农户消亡时，权利主体不再存在，宅基地使用权灭失。同时，根据继承法的有关规定，被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承。因房地无法分离，继承人继承房屋取得房屋所有权后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物权性质的宅基地使用权。

问：相关政策鼓励农民和农村集体经济组织依法依规利用闲置宅基地和闲置住宅，请问我市闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主要方式有哪些？支持政策有哪些？

答：闲置宅基地盘活利用要统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承等因素，选择适合本地实际的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用模式。根据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）规定，盘活利用主要有以下方式：一是利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态。二是利用闲置住宅发展农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。三是采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。

为依法规范闲置宅基地盘活利用行为，我市进一步加强宅基地管理，对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范，防止侵占耕地、大拆大建、违规开发，确保盘活利用的农村闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰。要坚决守住法律和政策底线，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。对利用闲置住宅发展民宿等项目，要按照2018年中央1号文件要求，尽快研究和推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管等措施。

需要特别说明的是，除全国人大常委会授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的地区外，其他地方农村宅基地和农房不能抵押。

问：在乡下，一般的农房都是作为家产子子孙孙代代继承，不过也有进城或者其他原因买卖房子的情况。许多农民都不清楚，宅基地使用权流转的方式有哪些？农村宅基地使用权转让必须满足什么条件？城镇居民可不可以在农村购买宅基地呢？

答：宅基地的使用权流转方式主要包括转让和出租两种形式。宅基地使用权转让必须在征得宅基地所有权人同意的前提下，在村集体经济组织内部进行，且受让人须为符合宅基地申请条件的农村村民。各省（自治区、直辖市）对宅基地转让做出其他条件要求的，也必须同时满足规定要求。

同时，农房出租的年限也有明确规定。合同法第二百一十四条规定：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定，城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后，双方可以另行约定。

城镇居民是不能在农村购买宅基地的。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）要求，“宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。”

城镇居民可以出资与农村拥有宅基地的村民合作建房，但房屋的所有权归农村村民。

问：在不少农村地区，会出现村集体收回宅基地使用权的情况。请问村集体在什么情况下可以收回农民宅基地？农民退出宅基地的程序是什么？农村宅基地征收如何补偿？

答：有下列情形之一的，村集体报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权：（1）乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体收回宅地基使用权，并对宅基地使用权人给予适当补偿；

（2）不按照批准的用途使用宅基地的；

（3）因撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的；

（4）空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不再确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，集体收回宅基地使用权；（5）非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，集体收回宅基地使用权；

（6）在确定农村居民宅基地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和权证内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分由集体收回使用权；

（7）地方政府规定的其他情形。

关于村民的农村宅基地自愿有偿退，国家有具体的规定，土地管理法第六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

农民退出宅基地的程序比较简单，也是可以获取补偿的。在目前宅基地制度改革试点探索中，农民退出宅基地主要包括以下步骤：农户提交书面申请、村审核、专业机构评估价值、农户与村集体签订协议、农户获得补偿、县级主管部门变更登记。

农民自愿退出宅基地后还可不可以再申请，要从实际情况来分析：一是完全退出。自愿有偿退出合法占用宅基地，且不再保留宅基地使用权申请资格的，不能再申请。二是部分退出。退出合法占有的宅基地但继续保留宅基地使用权申请资格的，在约定期限内如有需要可以再申请。该情形下，农户可获得的退出补偿较少。三是违法占用宅基地退出。对农民违法违规超占、多占的宅基地，各地一般采用无偿退出方式，退出后不能再申请。

相信很多农民对农村宅基地征收如何补偿十分关心。关于对宅基地征收的补偿问题，我国物权法、土地管理法都作了明确规定。物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

问：土地是农民生存的根本，但在农村，农民非法占地建房的现象屡禁不绝。请问农民非法占地建房这一行为应承担什么法律责任？查处农村宅基地违法行为的执法程序是怎样的？

答：我国实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持土地用途管制，严禁超标准占用宅基地。对违法违规占地建房行为，《土地管理法》《城乡规划法》明确了相应的法律责任。

土地管理法第七十五条规定：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

土地管理法第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

土地管理法第七十八条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

城乡规划法第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

宅基地违法用地行为行政执法中，县级以上农业农村主管部门负责对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查，主要查处“未批先建”“骗取批准”“批小建大”“批东建西”等违法行为，依据土地管理法第六十七、七十八条，首先是责令停止违法行为，履行监督检查权；第二是责令限期拆除，作出责令限期拆除的行政处罚决定。如果违法行为继续，按第八十三条处理。“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。